陈锋 宋佳琳
习近平总书记指出：“上面千条线,下面一根针，很多形式主义问题，占用基层干部大量时间、耗费大量精力，这种状况必须改变！”2019年3月，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确把2019年作为“基层减负年”。2020年4月，中共中央办公厅又印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，进一步把广大基层干部干事创业的手脚从形式主义的束缚中解脱出来，以优良作风狠抓工作落实，充分调动广大党员、干部的积极性主动性和创造性。党的十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》进一步明确了基层治理的新方向，推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，加强城乡社区治理和服务体系建设，减轻基层特别是村级组织负担。加强基层社会治理队伍建设，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台。因此，减负和赋能是促进基层社会治理良善的基本思路。
近年来，全国各地都在探索基层减负赋能的方式方法，出台了一系列基层减负的政策，取得了显著成效，但另一方面，放权赋能仍显不足。为基层减负赋能需要从源头上改变问责督查机制，避免技术反噬治理，完善基层的责权利平衡体系。
为基层减负赋能，需要避免问责督查泛化，建立并落实容错纠错机制
党的十八大以来，问责制被纳入全面依法治国和全面从严治党的治理框架。问责机制是当前保证基层各项责任落实的有力手段，并且取得了阶段性的成果，但是当问责制度与“硬指标”相结合时，便会出现各种异化的后果，“审批事项出了问题，把仅负责录入系统的雇员推出来凑数”“为了完成5个案子的指标，街道办纪委书记在犯错的普通党员身上追加处分以完成任务”等等。在更多引起热议的新闻报导中——山西部分教师放假后AA制聚餐被批评，湖南某教育局办公室有零食被通报，河南某医护人员丢弃半个馒头被通报为“四风”表现……“泛化问责”展露出形式主义、官僚主义的倾向，而基层干部作为承担基层大部分事务的主体，也是“泛化问责”的最大受害者。
为基层减负就要守住问责边界，“一刀切式”“凑数式”“欺软怕硬式”问责都是问责机制简单化、随意化的表现，带来了形式主义的再生产，破坏了正常的治理生态，还会导致“多做多错、少做少错、不做不错”的消极心态，消耗真正实干家的热情和心血。拒绝绑架式问责，需要尊重历史、尊重实情，准确把握“三个区分开来”，将其与实践结合，也需要强化正确的政绩观，问责是手段而不是目的，不应该成为捆绑治理的理由。
避免问责督查泛化，认真落实容错纠错工作机制极其关键。党的十八届六中全会提出,健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事，保护和激励干部干事创业。正确实施容错机制应该保证其科学化、民主化，坚持实事求是、依纪依法、容纠并举，广泛听取群众的心声。“容错”需容可纠正之错，“容错”是前提和基础，“纠错”是目的和意义，只有两者相辅相成，才能促进基层工作良性循环。容错纠错机制与合适的问责机制并举，共同维护权力的规范运行，才有可能实现真正的减负赋能。
为基层减负赋能，需要避免技术反噬治理，建立技术治理的使用边界
信息时代的开启，让众多科技手段进入社会治理范畴，互联网、物联网、大数据、云计算、新一代人工智能等新技术大规模的、无处不在的数据应用正在重构基层社会的基础结构和治理体系。党的十九届四中全会《决定》也指出，应充分发挥互联网、大数据、区块链等信息技术在加强和创新社会治理中的积极作用，加强不同社会群体的沟通交流，凝聚社会共识，提高社会治理精细化水平，以科技支撑社会治理共同体建设。充分发挥科技支撑在社会治理中的作用，即充分运用现代科技和信息化手段，统筹推进大数据、云计算和物联网等各种信息数据的集成运用，为提升社会治理整体效能、不断提高现代治理水平提供有力支撑。
技术治理不仅能够推动国家治理能力现代化，而且可以推动基层社会协调自身的治理行为。比如政府服务热线、网格化信息管理平台等作为基层治理的技术手段，都有较为显著的收效。在北京市，依托政府服务热线的“接诉即办”机制，2020年全年受理量突破1103.94万件，环比增长55.24%，解决了304万件民生问题。
技术手段的初衷是服务社会，但也需要避免技术反噬治理。电子政务作为技术治理在信息时代的新表现，在提高政府管理和决策水平方面越来越受到重视，国家投入了巨大的人力物力，据《2020联合国电子政务调查报告》显示，2020年我国电子政务发展指数排名提升至全球第45位。但技术的投入也使得民众对政府的依赖不断加强，其形成与强化带来了政府职能过重、行政成本过高、社会空间发育不足的矛盾，甚至在一些地区出现了必须达到的网格管理指标考核，既耗费了基层人员的工作精力又助长了形式主义的滋生。
建立技术治理的使用边界迫在眉睫，技术手段引入基层是为了民众更加方便地表达诉求，基层能够更快速地解决问题。但技术不是万能的，对基层任务的大包大揽会让技术凌驾于治理之上，过重的负荷反而消解了治理能力，所以既要看到技术治理对基层管理的支持，也要合理界定技术的功能及其边界，明确其应用的限度，应该让真正的民生问题进入技术系统，而对私利化、情绪化、历史遗留问题进行筛选和识别，留给基层更多的治理空间。
为基层减负赋能，需要建立干部激励机制，完善基层的责权利平衡体系
责权利互相挂钩，明确责权利能够使基层干部了解具体的责任内容、权力范围和利益大小，也能规范行事主体的运行规则，明确各责任主体的责任。根据责任赋予该主体完成其责任所必需的权限，最后根据该主体的责任完成情况分配各自应得的利益。
长期以来，基层处于责权利严重不对等的状况，表现为属地责任边界无限扩大，而权力与利益与之并不匹配。责权利的不对等导致基层成为“万能政府”，也是“无奈政府”，责任无限大，但并未给予相应的解决问题的权力，以及相应的利益激励。近年来，北京、上海等地出台了一系列加强基层治理的意见与法规，并通过街道体制改革不断探索如何推动社会治理的重心下沉，这些改革举措通过权力下放、资源下沉较大程度上解决了基层的权责失衡问题。相比而言，当前对于基层干部权力边界和职务责任的监督问题力度较大，而干部激励制度建设相对不足。
激活基层干部的主动性与积极性，除去监管和考核，更应该考虑到约束和激励并重的问题，因此需要建立适当的干部激励机制，调动干部积极性，激发内生性动力。首先要重视示范激励效应，充分发挥领导干部先进典型的榜样作用，为广大干部提供现实经验，推动形成争做先锋的良好氛围。其次要革新激励考核评价机制，综合政治考察和工作绩效，注重动态管理和结果评估，定性与定量相结合，明确正向标准，也标定反向底线。还要明确传达组织关怀，健全荣誉表彰制度，增强干部的荣誉感、获得感，形成敢于担当、踏实肯干的整体风貌。
（来源：1月1日《光明理论》 作者：北京工业大学文法学部教授、北京社会管理研究基地研究人员 陈锋；北京工业大学北京社会管理研究基地研究人员 宋佳琳）
