□郭洋洋宋会超

《中华人民共和国行政诉讼法》（下简称“诉讼法”）自2015年实施至今已经8年了。随着行政诉讼应诉规范的不断完善，各项法律、制度的不断推进，行政诉讼司法实践中长期存在的行政机关不应诉、消极应诉、仅委托律师或普通员工参加诉讼、法院审理阻碍大等问题得到了一定程度的改善，但该项制度的现实益处仍未达到预期，应诉制度改革的整体效果仍未完全实现。对此，行政机关负责人出庭应诉规范化的关键应从理论规定向现实约束转移，以期该项制度得到更有效的实现。

实证考察--

8年来行政机关负责人出庭应诉的运行效果及问题

以我国中部H省x市两级法院行政诉讼案件为例进行分析，8年来行政机关负责人出庭应诉呈现如下趋势：

总体态势出现“三高一低”：行政机关出庭人结构层级趋高，行政机关负责人出庭比例明显提高，“非负责”的负责人出庭比例增高，行政机关出庭人员“出声”比例较低。

阶段态势呈现出庭应诉社会效果有待提高。诉讼法实施以来，行政诉讼案件息诉效果与以往差别不大，案件处理后群众的上诉率依然较高；运行现实与预想反差大，群众满意度有所提高，但较之其他政策法规落实的满意度较低。

缘由管窥--

存在问题的原因分析

法律维度方面，对代理人的规定导致操作混乱，委托出庭较为普遍，要求行政机关负责人有效出庭的操作力匮乏。

行政机关维度方面，主观上，行政机关忧于自身应诉能力不足，不愿面对败诉的可能；客观上，应诉形式制约机制缺失，既缺乏司法与行政之间的沟通联络机制，更缺少强制性要求和处置性措施的落实。

总之，目前尚未有明确且行之有效的规定，对行政机关负责人出庭制度作出监督和处理。

现实应对--

探索落实行政机关负责人出庭应诉规定

诉讼法及其司法解释对行政机关负责人出庭应诉作出规范的初衷为优化行政诉讼生态、提升行政纠纷的解决效率，对此，应从内外两个方向着手，从重点问题开始改善。

要精准定义行政机关负责人的应诉要件。关于行政机关负责人出庭应诉的程序，法律应明确何种案件本人必须出庭、工作人员作为委托代理人时的级别要求等。对行政机关负责人必须出庭而不出庭的后果，法律应以强制性的形式固定下来，使法院有追究行政机关负责人不履行其必须出庭之法定义务的法律依据。

要强力落实监督制约机制。考核之剑--落实上级监测考核机制，建立上级地方行政机关负责人出庭监测平台，量化行政机关考核标准，将考评标准纳入地方行政绩效。惩戒之剑--建立复式联动网络体系，监测平台将下级行政机关负责人应诉数据提取后，形成数据监测报告，呈报给其上级行政机关和上级监察机关，由上级行政机关会同监察机关依照考评标准对该行政机关作出扣分处理。

要有效推进行政司法联络沟通。充分发挥行政机关与司法机关的联席会议制度，就行政应诉工作中存在的问题实时交流、定期研究。建立行政机关负责人出庭应诉专项会议，推进司法与行政的信息共享。

行政机关负责人出庭应诉制度的有效实施，不仅关系着行政相对人的权益实现，也影响着行政机关的维权和声誉，乃至行政执行效果，虽然该项制度运行日久，但实践中的运行效果仍不容乐观，若要使这项制度顺利实施，法律规定的细化和监督制约机制的强化是关键，同时辅之以有效的沟通联络机制，为下一步的行进扫清障碍。