近年来，预付式消费纠纷逐渐增多，成为消费纠纷的热点。2018年，全省消保委系统共计受理投诉130505件，其中针对预付式消费的投诉达16976件，占投诉总量的13.01%。江苏省消保委2018年度支持消费者起诉共计5件，全部是预付式消费纠纷，占比100%。部分经营者在提供商品或者服务时暗藏陷阱，而先付款再消费的方式往往让消费者陷入被动境地，无法预知其提供标准服务的一致性与连贯性。甚至有经营者在收到预付款后便卷款跑路，引发群体性事件，影响社会稳定。
2017年7月1日施行的《江苏省消费者权益保护条例》，对预付卡金额范围、期限设置等作出了明确规定，并赋予消费者“十五日”后悔权。但是一年多来，各类预付卡纠纷依旧频频发生。
一、调查工作基本情况
此次调查所称预付卡均为单用途预付卡，是经营者以预收款方式提供商品或者服务的预付凭证，包括以磁条卡、芯片卡、纸券等为载体的实体卡和以密码、串码、图形、生物特征信息等为载体的虚拟卡。分为记名卡和不记名卡。本次调查采用线上问卷调查和线下体察调查相结合的方式，共获得有效样本17546份。
二、预付卡办理调查结果分析
（一）消费者基本情况调查：85%的消费者办过预付卡，涉及领域最多的是美容美发、综合零售与健身行业。线上问卷调查显示，参与调查的消费者中男女比例分别为60.8%、39.2%。7.2%的消费者年龄在18以下，74.2%在18-40岁之间，17.9%在41-65岁之间，65岁以上的消费者仅占0.7%。从年龄分布的角度来看，消费群体以中青年为主。线上参与者中，70.2%的消费者办理过，14.6%的消费者经常办理，15.2%的消费者从来没有，近85%的消费者办理过预付式卡。其中，41.3%的消费者办卡的原因是商家优惠力度大，37.8%认为方便结算，13%不好意思拒绝商家的推销，还有7.8%的消费者因为其他原因选择办卡。从办卡选择的行业上来看，美容美发（含美容、美甲、理发）、综合零售（含百货、超市、杂货店、便利店）类最多，其次是健身、餐饮和教育培训。（二）实地体验中过半经营者预收款金额超过限额
根据《江苏省消费者权益保护条例》规定，经营者发行单用途预付卡（含其他预收款凭证）的，单张记名卡限额不得超过五千元，单张不记名卡限额不得超过一千元。其中，个体工商户需要发行单用途预付卡的，单张限额不得超过一千元。
但是，此次调查结果显示，不少经营者发行的预付卡都存在超出限额的情况。根据线上问卷调查数据，2017年7月1日以后，在预付卡服务消费金额方面，42.2%的消费者表示办理过 1000元以下金额，39.4%办理过1000-5000元，14.3%办理过5001-10000元，另外还有4.1%的消费者办理过10000元以上的金额。有18.5%的消费者预付卡服务消费金额超过5000元。
办理过的单张额度超过1000元预付卡中，74.1%的消费者表示该预付卡为记名卡，25.9%的消费者是不记名卡。也就是说25.9%的消费办理的不记名卡金额都超过了限额。线下体察调查中，57.1%的样本存在预收款金额超过限额的情况，其中美容美发、保健和教育培训行业超额情况比较严重，分别占32.5%、22.5%、17.5%。部分记名卡样本预收款金额远超法律规定的5000元限额。（三）办理预付卡时，大部分经营者都不会主动与消费者签订消费合同
根据《江苏省消费者权益保护条例》规定，经营者以预收款方式提供商品或者服务，应当与消费者明确约定商品或者服务的数量和质量、价款或者费用、履行期限和方式、安全注意事项和风险警示、售后服务、民事责任等内容。
线上问卷调查中，只有38.6%的经营者在为消费者办理预付卡时主动签订消费合同，24%是消费者主动要求签订合同，另外还有37.4%没有签订合同。实地调查中，办理预付卡时，在经营者提出和消费者主动要求下只有20%的样本量签订了合同，30%的体验样本没有签订正式合同，但是登记了消费者的个人信息，剩下50%的体验样本没有签订合同协议，也没有登记消费者信息。（四）部分预付卡设置有效期
根据《江苏省消费者权益保护条例》规定，预付卡不得设定有效期。在线上问卷调查中，50.3%的消费者办理的预付卡设定了有效期限，35.8%没有设定有效期限。据线下体察调查结果，27.1%的预付卡设定了有效期，60%的预付卡没有设定有效期，12.9%虽然卡片上设定了有效期，但是商家口头承诺消费者使用过程中不设使用期限。（五）体察调查中无一家公示预付卡资金总量和使用情况
线上问卷调查中，63.5%的消费者表示经营者没有在经营场所定期公示预付卡资金总量和使用情况，36.5%的消费者表示经营者在经营场所定期公示了预付卡资金总量和使用情况。
但是线下体察调查中，所有样本均未在经营场所公示预付卡资金总量和使用情况。在体察人员的要求下，部分商家电脑后台系统可以查看到预付卡资金情况。此外，实地体验调查结果显示，50%的样本存在营业执照未上墙公示的问题；办理预付卡充值后，14.3%的商家没有发票或者收据等充值凭据；办卡消费后，58.6%的样本有纸质或电子凭条并注明余额，5.7%有纸质或电子凭条但未注明余额，35.7%没有任何消费凭证。
三、预付卡退卡调查结果分析
2018年江苏省消保委系统受理的预付式消费的投诉数据显示，关于预付卡的投诉问题，排在前三的分别为消费者不满意要求退卡、商家跑路、消费者个人原因退卡。（一）消费者要求退卡频遭拒绝。线上问卷调查结果显示，15.9%的消费者因商家未按约定提供商品或者服务,要求商家退款而遭到拒绝；13%的消费者因商家停业、歇业或变更经营场所,要求商家退款而遭到拒绝；9.6%的消费者在办卡15天内要求无理由退款遭到拒绝。此外，在预付卡消费过程中，21.9%的消费者办卡时未被告知注意事项，18.3%认为商品或服务与宣传不一致，9.2%没有遇到过消费纠纷；8%因卡遗失不能补办。
实地体验调查中，57.1%的商家在体验员提出退款要求时表示不同意退款，但是其中部分商家在体察人员“据理力争”甚至“激烈辩驳”后同意。最终依旧有25.7%的商家坚持不予办理退款，只有42.9%的商家在体察人员初次提出退款后即同意退款。另外，坚持不退款的样本中有3个为不记名卡，占此次调查所有不记名卡样本的33.3%。（二）商家同意退卡却未按照约定时间将款项退还或退款流程时间过长。部分商家虽然答应了退款，并且书面承诺了最晚退款到账时间，但是并未按时兑现承诺。（三）费用概不退换、不得解除合同……健身行业“霸王条款”退卡难。此次调查的健身行业样本中，有90%的商家都表示无法退卡，并建议体察人员转让卡片。但是各家均需300—500元不等的转卡费，其中南京英派斯全民健身中心店办卡费用480元（月卡），转卡费却需要400元。当下预付式消费合同中普遍存在霸王条款，主要由于这些合同均是单方拟定的制式合同，消费者只能表示全部同意或者不同意，对条款没有协商的空间。按照合同法第四十条的规定，提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效。所以类似“最终解释权归商家所有”、“预付卡概不退换、遗失不补”、“不得解除合同”等是当然无效的条款，即使消费者同意，也不使其产生效力。（四）商家跑路不退钱，消费者退卡无门
在“经营者停业、歇业或者变更经营场所时,您是否提前一个月收到经营者的通知”的调查问卷中,38.4%的消费者没有收到通知，32.8%的消费者提前一个月接收到通知，另外还有28.8%没有遇到经营者停业、歇业或者变更经营场所的情况。2018年江苏省消保委系统受理的预付式消费的投诉数据显示，因“商家跑路”接到的投诉共5417件，占全年预付式消费投诉总量的32%。此次体察调查中并无样本出现跑路的情况，但是其中南京积家某店这一样本，在调研时名称已变更为铂金美业，对方表示已换老板，原积家的会员卡可按照一定比率缩减金额后回收，但是具体缩减比率对方并未提供。
四、消费者建议完善法律法规
线上问卷调查结果显示，如果消费者对预付式服务消费不满意，33%的消费者会找商家协调，21.2%找消保委调解，16.7%怕麻烦，13.3%找主管部门投诉，12.7%会找媒体曝光，3.1%的消费者会提起法院诉讼。
在线上问卷调查中，80.6%的消费者觉得非常有必要通过完善法律法规加强预付卡发放管理、资金监管与风险监控，13.8%的消费者觉得没有必要，5.6%觉得无所谓。该结果反映了八成以上消费者希望通过法律法规的完善加强对预付卡消费的市场监管。
五、消保委建议
我国缺乏单用途预付卡的法律与行政法规，远不能解决单用途预付卡引发的现实矛盾。当前，江苏对单用途预付卡的管理主要依据2012年商务部发布的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）与2017年7月1日起施行的《江苏省消保条例》（以下简称《消保条例》）。
在预付卡发卡企业监管方面，《消保条例》第六十四条规定：经营者违反本条例第二十七条第二款规定发行超过规定限额预付卡，或者违反第二十八条第二款、第三款规定未履行退款义务的，由商务部门责令限期改正；逾期仍不改正的，处以一万元以上三万元以下的罚款。但是《管理办法》第二条规定：其适用主体为从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业法人。这样就造成对预付卡消费纠纷投诉更为集中、跑路更多的个体工商户的监管成仍是一大难题。在国家层面立法尚有困难的情况下，针对单用途预付卡经营者跑路、资金缺乏监管等顽疾问题，建议参照上海市做法尽早出台针对单用途预付卡管理的江苏省地方性法规，立法着重解决以下几个方面：
1、将个体工商户纳入监管范围。目前《管理办法》对大量存在的开展预付式经营活动的个体工商户没有制约，商家只要制定一套所谓的会员管理系统就可以招纳会员、吸纳资金，其发行预付卡的条件、预收资金额度、消费卡的发行兑付、交易记录保存等都是自己说了算。建议借鉴对企业法人发行预付卡的监管经验，将个体工商户预付卡经营活动纳入行政监管范畴，明确发行主体资质、准入条件、备案管理与资金风险监控，行业主管部门以市场主体经营行为来确定监管对象，而不应区分商家属性。《上海市单用途预付消费卡管理规定》于2019年1月1日正式实施，其中第二条将在上海市行政区域内的经营者开展单用途预付消费卡经营活动及其监督管理都纳入了规定管理的范围。
2、明确各行业行政监管部门。单用途预付卡发行涉及众多行业，特别是将大量个体户纳入监管后，为了避免行政部门间的权责不明，应进一步明确商务、教育、旅游文化等单用途预付卡的行业监管主体、范围和职责。同时，市场监管、税务、公安、人民银行、银监会等部门协助监管，加强联合整治，对其业务准入、交易行为、经营行为等实施全过程监管。消保委（消协）组织与行政机关应发挥各自优势，消保系统加强对消费者的宣传教育与消费引导，注重诉转案对接，行政机关应建立严重失信主体名单，针对发现的重大典型案例商务部门应联合市场监督等部门开展联合整治，震慑行业，净化市场，强化对发卡经营者规范化管理，加大违法处罚力度。
3、建立保证金制度或者第三方支付管理制度。商家大量发行预付卡，在短时间内储备大量资金，一旦后期出现资金挪作他用、投资失败或无法及时抽回资金等情况，就会导致涉及众多消费者的退款兑现危机。建议引入银行作为预付卡资金的第三方监管，建立保证金制度约束商家，改善预付卡资金仅靠商家自身信用“单保险”模式。保证金同预收金额应保持一定的比例，且保证金账户不得挪用，一旦出现消费者权益受损情况，可从此账户中先行给予补偿。同时，可以实行第三方支付的付费管理制度，如支付宝、微信、银行代管等，以防止经营者突然卷款而逃，消费者财产遭受损失，保障消费者的财产安全权与求偿权。
（来源：江苏省消保委）
