其四，党内法规在形态上表现为规章制度。制定党内法规就是立规矩、定标准，属于针对不特定人或者不特定事的抽象党务行为，区别于针对特定人或者特定事的具体党务行为。抽象行为的产物是形成可以普遍适用、反复适用的制度规定，具体行为往往是对制度规定的具体实施或者一次性决定。党内法规在形态上表现为规章制度，具有抽象性，通过类型化形成具有高度涵盖性的制度安排；具有普遍适用性，凡是属于其调整对象的党组织和党员都应当遵循其规定；具有反复适用性，一次制定，多个相关主体在其效力存续期间可以多次适用、反复适用。
另一方面，明确清晰界定了“党内法规”概念的外延。党内法规是“专门规章制度”，主要体现为“6个特定”：一是制定主体特定。只有特定党组织有权制定党内法规，其他党的组织无权制定。二是使用名称特定。制定党内法规应当使用党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则等 7 类专属名称，中央党内法规可以视情使用相应名称，其他党内法规只能使用后4类名称。三是表述形式特定。党内法规一般使用条款形式表述，根据内容需要可以分为编、章、节、条、款、项、目。四是规范要求特定。党内法规主要是作出规范，用语要严谨规范、语义明确、威严庄重，最大限度避免语义的不确定性。五是审批方式特定。为凸显党内法规的权威性严肃性，它原则上要采用会议审议批准的方式， 尽量不用传批方式。六是发布形式特定。党内法规以相应文件形式发布，发布时应当添加题注。
（二）“制定什么”——党内法规制定的事项
《条例》第4条专门对党内法规制定事项作了规定。其中，第1款主要是界定“适合”制定党内法规的事项，这些事项通常由党内法规来作出规定，但有的也可以由规范性文件来提出要求；第2款主要是确定“只能”由党内法规而不能通过规范性文件作出规定的“专属事项”。关于第1款，可以从两方面把握。
其一，其内容契合党内法规制度体系“1+4”的基本框架，体现“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则。第1项“党的各级各类组织的产生、组成和职权职责”，基本对应党的组织法规。通过完善党的组织法规，进一步形成一个纵向贯通党的中央组织、地方组织、基层组织，横向覆盖党的领导机关、工作机关、党组（党委）、纪检机关，对各级各类党组织产生、设置、职责、运行实现全覆盖的制度体系，夯实管党治党、执政治国的组织制度基础。第2项“党的领导和党的建设的体制机制、标准要求、方式方法”和第4项“党的干部的选拔、教育、管理、监督”， 基本对应党的领导法规和党的自身建设法规。通过完善党的领导法规，保障和规范党对各方面工作领导的体制机制、标准要求、方式方法、作用途径等，为党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用提供制度保证。通过完善党的自身建设法规，规范党的各项建设的体制机制、标准要求、方式方法，为推进全面从严治党向纵深发展提供有力制度保障。第3项“党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障”，基本对应党的监督保障法规。通过完善党的监督保障法规，健全严管和厚爱结合、激励和约束并重的体制机制，从制度上保证有权必有责、有责要担当、用权受监督、失责必追究。
其二，为什么这些事项“适合”由党内法规来作出规定？这是因为与规范性文件相比，党内法规具有更为清晰、严密、完整的逻辑结构，更有利于体现“规则之治”的优势和作用。一般说来，党内法规的逻辑结构包括适用假定、行为模式、法规后果等3个部分。相形之下，规范性文件虽然也会作出相关制度性规定，但更多是“阐述”解决主旨问题的必要性和可行性、指导思想和主要原则、目标任务和工作要求、主要措施和组织保障等内容，一般不会建构一套完整的逻辑结构。两者这些差异，就使党内法规作出的制度安排比规范性文件提出的政策措施更加确定、更加严密、更可预期、更加稳定、更加权威，从而更有利于发挥“规则之治”的优势作用。同时，党内法规和规范性文件在功能上具有相辅相成、相得益彰的作用。一般来讲，涉及提出政策、作出部署等事项，或者解决短期、局部、具体的问题，总结尚需继续探索、不断积累的经验，拟采取动态调整的灵活政策措施等，更适合制定规范性文件；涉及针对党的领导和党的建设的体制机制、职权职责、义务权利、标准要求、方式方法等事项作出规定，提炼总结比较成熟定型的经验并转化为制度性安排等，则更适合制定党内法规。实践中，如果制度需求很迫切，而相关经验积累又不够充分，制定党内法规条件还不成熟，往往就通过先制定规范性文件来提出要求，条件成熟后再将相关制度安排上升为党内法规。
关于第2款，该款规定，“凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的，只能由党内法规作出规定”。这是坚持依规治党、实现“权责法定”的基本要求。创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理等方面的事项，直接关系到党组织和党员干部的切身权益，对这些事项作出规定属于党内重要创制权。深入推进依规治党，就要求以法治思维和法治方式建制度、明法度、严约束，提高管党治党水平，特别是创设党内这些重要规定要实现“权责法定”，做到“法” 无授权不可为、“法”定职责必须为， 这个“法”就是党内法规。
（三）“谁来制定”——党内法规制定的主体和权限
1. 制定主体。这次《条例》修订对制定主体作了两点调整：其一，《条例》第3条将“中央各部门” 调整为“党中央工作机关”。根据党的工作机关条例，党的工作机关主要包括办公厅（室）、职能部门、办事机构和派出机关。明确“党中央工作机关”而不是“中央各部门”为党内法规制定主体，更加契合党内法规制度建设实践。其二，《条例》第10条第2款规定，确有必要的，经党中央批准，有关中央国家机关部门党委可以就特定事项制定党内法规。这里所说的特定事项，主要是部门党委履行系统领导职责的相关事项，至于领导本单位工作的事项则不能制定党内法规。这主要是考虑部门党委在本系统发挥领导作用，在坚持和加强党的全面领导、履行全面从严治党责任上任务重、要求高、责任大，赋予其一定的党内法规制定权，有利于履行好系统领导职责。
2. 制定权限。这次《条例》修订专设第2章“权限”，对各类制定主体的权限作了进一步明确。其一，中央党内法规的保留事项。《条例》第9条明确界定了只有党的中央组织有权制定党内法规的重大事项，其中，第1款规定了一般保留事项。与《条例》修订前相比，一是将“党的各级组织的产生、组成和职权”调整为“党的各级各类组织的产生、组成和职权职责的基本制度”，二是将“党的各方面工作的基本制度”调整为“党的领导和党的建设各方面的基本制度”，三是增加了“党的纪律处分和组织处理方面的基本制度”。在第1款基础上，第2款进一步规定，凡是涉及党中央集中统一领导的事项，只能由中央党内法规作出规定。这是因为，只有党的中央组织才有权就涉及党中央集中统一领导的事项作出规定，其他各类党内法规制定主体均无权制定，同时作出此款规定，也就将这类事项排除在《条例》第12条规定的授权制定的情形之外。从功能上看，中央党内法规着重规范“面”上的重大问题，规定党内重大事项，起着创设制度、把准方向的作用。其二，中央纪委以及党中央工作机关的制定权限。《条例》第10条第1款规定，中央纪委以及党中央工作机关就其职权范围内有关事项制定党内法规，一是为贯彻执行中央党内法规作出配套规定，二是履行党章和中央党内法规规定的党的工作相关职责。从功能上看，中央纪委以及党中央工作机关制定的党内法规着重规范“条”上的重要问题，上承中央、下启地方，面向全党、普遍适用，是加强和规范党的各方面工作的重要遵循。其三，省区市党委的制定权限。《条例》第11条规定，省区市党委就其职权范围内有关事项制定党内法规，一是为贯彻执行中央党内法规作出配套规定，二是履行党章和中央党内法规规定的领导本地区经济社会发展和负责本地区党的建设相关职责。从功能上看，省区市党委制定的党内法规着重规范“块”上的问题，保证党中央重大决策部署、全面从严治党要求在本地区落地生根。这次《条例》修订，回应实践要求，对授权制定、联合制定、制定配套规定等问题作了明确规定，补齐制度短板。其一，授权制定。《条例》第12条第 1款规定，根据党中央授权，就应当制定中央党内法规的有关事项，中央纪委以及党中央工作机关和省区市党委可以先行制定党内法规，待条件成熟时再制定中央党内法规。作出这款规定，主要是因为这类事项虽然属于中央党内法规一般保留事项，但是由于相关工作刚刚开始探索，实践经验还不够充分，制定中央党内法规的条件尚不够成熟，这种情况下，由党中央授权中央纪委以及党中央工作机关和省区市党委先行先试，待条件成熟时再制定中央党内法规，有利于保证中央党内法规制定质量和实际成效。同时，为保证授权制定的积极稳妥，该条第2款规定，根据党中央授权制定党内法规的，制定机关应当严格遵循授权要求，及时向党中央请示报告有关重大事项，经报党中央批准后方可发布。其二，联合制定。《条例》第13条第1款规定了部委联合制定情形，明确涉及两个以上部委职权范围的事项，有关部委应当联合制定党内法规或者提请党中央制定中央党内法规；第2款规定了党政机关联合制定情形，明确制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定，这一规定回应和解决了实践中对党政机关联合制定党内法规的一些认识问题。其三，配套制定。《条例》第14条第1款针对配套法规过多过滥问题，就是否需要制定配套法规作了明确，规定上位党内法规明确要求制定配套党内法规的，应当及时制定；没有要求的，一般不再制定。第2款针对配套法规过长过“水”问题，就如何制定配套法规作了明确，规定制定配套党内法规，不得超出上位党内法规规定的范围，作出的规定应当明确、具体，具有针对性、可操作性，除非必要情况，对上位党内法规已经明确规定的内容不作重复性规定。（未完待续）
