□吴应甲

进入新时代以来，生态环境保护机关进行了垂直管理改革和综合行政执法改革，公安机关亦在机构改革中增加了环境警察职能，两者在维护生态安全方面实现了功能互补和精准对接，改善了之前普遍存在的多头执法状况。但是，由于两者权能属性不同，特别是公安机关的拘留权等强制权不可能被无限度整合，生态安全执法体系内部便不可避免地产生错节和罅隙，需要通过专门的机制予以弥合。在此情况下，实现环保与公安的协调联动便成为整合生态安全执法体系的“最后一公里”。如何通过法律机制使两者在组织结构、权能行使、程序衔接和技术互嵌等方面达到高度契合，形成维护国家生态安全的最大合力，成为当前亟待解决的问题。

“环保＋公安”协调联动面临的法治困境

1.规范化程度较低。一方面体现为联动规则不完善，以部门联合发文为主，组织法依据不足，效力层次较低，内容较为宽泛，难以提供详细的程序性规范指引；另一方面体现出较强的功利主义和实用主义倾向，过度依赖于联动部门的级别或个别领导的指示，这些甚至成为协调联动的根本遵循，致使协调联动成为运动式执法，并存在诸多规范缺失风险。

2.利益协调规则缺位。缺乏部门之间的正向激励与责任规则，正向激励的缺失阻断了协调联动的积极性，使原本可预期的投入和回报正比例关系变得模糊不清，责任规则的缺失阻断了违背义务与承担责任之间的应然关系，导致环保与公安协调联动的积极性不足，而又无须对问责产生畏惧，在两方面因素的共同作用下，势必造成联动名存实亡的局面。

3.联动法律关系不清。现有法律仅有关于单向行政协助请求的规定，对于联动部门之间的权责关系没有明确规定，责任主体认定与责任分割也未涉及。关于联动行为的法律性质和法律结果以及与行政相对人之间的关系未作厘清，发起行为、回应行为以及联动行为的性质如何，行政相对人因联动行为受到权利侵害的救济路径如何，都是研究的重点。

“环保＋公安”协调联动法律机制的建构

1.完善协调联动机制的组织法依据。将部门之间的协调联动纳入组织法轨道，有利于逐步减少、消除因职权行使边界模糊而造成的争权夺利或者责任转嫁问题。当前关于协调联动的法治建设落后于实践发展，宜根据联动任务的需要，结合部门职能与资源配置的实际状况，构建相应的组织法，并激活其在实践中的规范能力。

2.完善协调联动机制的程序法依据。应妥善界定环保与公安职权行使的合理边界，针对协调联动中部门职权范围、权力运用方式等相关的程序性内容，采用效力较高的规范方式。针对联动程序的立法，可围绕适用条件、决策程序、运行程序、执行方式以及预算支出等环节展开，但相关程序设置不宜过于紧密，以便将来为不同任务的需求留下相对合理的弹性空间。

3.创设利益协调的公平规则。协调联动中必然产生相应的执法资源损耗，对其进行公平的补偿是十分必要的。可以按照“整体-部门-个人”的绩效激励机制进行补偿分配，建立科学合理的联动绩效评估机制，针对联动解决生态环境问题的效率、创造环境公益的价值以及协调联动的效果等方面进行评价，并对投入成本、联动效能等进行核算并分配利益。

4.设置协调联动失灵的责任机制。可突破现有规定中的单一主体责任，建立整体责任框架，化解单一责任制下的部门担责不均和积极性下降等问题，即根据协调联动失灵导致的损害结果先行确定共同责任，进而再根据主观状态、客观行为、因果关系等要素进行具体责任的划分和追究，可考虑将职务声誉问责等机制纳入其中。

5.建立协调联动信任规则。现有协调联动机制主要依赖于部门长期合作或者领导私人关系而产生信任，具有临时性和不确定性。因此可考虑从法律层面确立部门协议制度，按照协议内容行使权力、承担义务、划分责任，并将履行结果与绩效考评挂钩，以增强信任刚性约束力。

（作者单位系郑州警察学院；本文系河南省哲学社会科学规划项目【2023BFX024】、中央高校基本科研业务经费重点项目【2023TJJBKY004】【2023TJJBKY018】的研究成果）